“棚改2.0版”?新一轮万亿级城中村改造能否激活楼市

在全国楼市政策进入宽松阶段后，超大特大城市的城中村改造启动，将为这些核心市场增加更多活力。

近10年来，中国城镇化进程高潮迭起，一个又一个超大特大城市不断崛起。在进入城镇化下半程后，作为城市化发展过程中一个重要的遗留问题——城中村改造，是时候提上解决的日程了。

而超大特大城市作为现代化进程中的重要组成部分，理所当然成为这一轮城中村改造的首要对象。

要进行城中村改造，政策需先行。今年以来，“城中村改造”被中央频频提及。从4月份的中央政治局会议，到7月份的国常会，均提到要在超大特大城市积极稳步推进城中村改造。

改造的资金从何而来，是当前楼市整体下行阶段各参与主体最关心的问题，而专项债成为了解决这个难题的途径之一。

8月初的央行会议明确提出要加大对城中村改造的金融支持。随后据21世纪经济报道，符合条件的城中村改造项目可以纳入地方政府专项债支持范围，新增专项债可能明年开始发行。

这意味着城中村改造推进过程中的资金来源问题也将有效被解决，同时也有利于吸引各类社会资本的参与。

从政策出台的频率来看，超大特大城市城中村改造有望加快，但其复杂性不应被忽视。

正如中国人民大学国家发展与战略研究院高级研究员、城市更新研究中心主任秦虹所说，超大特大城市的城中村改造，不是一个应急性、短期性的工作，“它在未来超大特大城市是个永续的过程。”

中国政法大学城市发展与治理研究院科研部主任张凯也向界面新闻指出，对中国超大特大城市的未来发展空间和治理成效而言，城中村改造的推进，可能就是新的出路甚至是答案本身。

因此，要以新思路和新方式破解城中村改造中的账怎么算、钱怎么用、地怎么征、人和产业怎么安置等难题，探索出一条新形势下城中村改造的新路径。

那么，被认为是“棚改2.0”的这一轮超大特大城市城中村改造，市场规模空间究竟有多大，将会由谁来改，怎么改，能发激活当前低迷的楼市？过去推进的城市旧改、棚户区改造又能为今天带来什么启示？

“棚改2.0版”？

在当前房地产行业持续下行的阶段，提出要在超大特大城市推进城中村改造，很自然地会与提振楼市相关联。

今年以来，全国范围内的房地产政策迎来优化调整，如降低首套房贷利率、降首付比例等。而且，四个一线城市也均宣布落地“认房不认贷”，甚至还有不少热点二线城市全面取消了限购，以期能够助推楼市活跃度提升。

另外，在2015年那一场棚改货币化安置政策推进下，全国三四线城市开启了去库存浪潮，不仅解决了房地产库存高企和经济下行的问题，也推高了全国尤其是三四线城市的房价。

某种程度上而言，超大特大城市城中村改造一系列政策出台的时机与房地产利好政策接连落地、房地产市场回暖迹象不明朗具有吻合性，但依然不可同日而语。

城中村改造从本质上来说，属于城市内部存量资源的再利用，因此改造城中村的目标主要是实现城市存量空间的高质量发展。

中国政法大学城市发展与治理研究院科研部主任张凯指出，近年来国内持续推进城市更新，各地在更新模式、机制、资金等方面进行了有益探索，此次也是对城市更新的进一步系统部署，是对城市品质的系统化提升，也是对城市整体格局的调整和优化，更有益于促进城市治理能力的提升。

“城中村作为中国快速城市化过程中的产物，既是城市的病症，也是城市生命力的体现。”张凯告诉界面新闻，改革开放四十多年的快速发展，快速城市化导致超大特大城市迅速扩张，城市边界不断扩大，城市内形成大量的城中村，存在诸多低效用地，本就具有一定的改造需求。

至于此次政策为何仅聚焦于超大特大城市，张凯认为，大多数超大特大城市都是经济强市、人口众多、房价相对较高，且财政相对充裕，有推进城中村改造的经济基础和解决城市青年住房问题的现实需求。

针对此次超大特大城市城中村改造与上一轮城市棚户区改造，中国人民大学国家发展与战略研究院城市更新研究中心秦虹也列举了六点不同。

首先是城市范围不同。过去的棚户区改造是全国范围，大中小城市全部涉及，而此次城中村改造，中央明确是在超大特大城市推进。

根据住建部于2022年10月公布的《2021年城市建设统计年鉴》和第七次人口普查数据，“超大城市”包括上海、北京、深圳、重庆、广州、成都和天津7个城市，“特大城市”则包括武汉、东莞、西安等14个城市。近日，苏州也宣布跻身特大城市行列，至此国内超大特大城市共22个。

第二个不同是方式不同。“棚户区改造是全部拆除重建，推倒重来，而城中村改造是拆除重建、整治提升、拆整结合三种方式来进行分类改造。”

包括用地属性也有差别。棚户区大部分是国有土地，而城中村最大的一个特点就是土地的混合式业态，既有居住用地、农民宅基地，也有村集体的工业厂房、第三产业用地，还有公共空间的用地等。

秦虹表示，棚户区改造和当前的城中村改造在资金支持方式、组织实施方式和新建规模也有不同。

以资金支持方式为例，张凯向界面新闻分析，此前的“棚改货币化”更多依靠真金白银的货币化安置，央行通过PSL贷款进行定向放水，而本轮城中村改造并不采取大规模货币化支持。

本次超大特大城中村的改造，主要依靠地方政府的探索和市场驱动，政策工具尚不明朗，需要企业在改造过程中寻找资金平衡和赢利点，鼓励和支持民间资本参与，发展新业态，实现可持续运营。

“德斯曾在《落脚城市》一书中通过对全球二十多个大城市中的过渡性空间深入观察和比较，认为政府与机构若希望‘认真持续地投资能够产生长久而不易销蚀的效益’，最有希望的就是这些过渡性空间，如城中村。”

这样一来，城中村改造被全行业寄予这般厚望，并引来多方密切关注，也是情理之中。

房企的“硬骨头”

虽然新一轮城中村改造并非意在“救市”，但房地产领域不可避免可从中获益。

据华泰证券根据各城市最新政策进展测算，全国特大超大城市的潜在投资总规模预计超过5万亿元，且若实际执行过程按照规划方案进行投资前置，预计2023年投资额（开工）可能达万亿级别。

张凯也认为，20余个超大特大城市的城中村改造，在当前房地产市场内需不足的宏观经济环境下，将拉动诸多行业如建材、装修、物流、基建、家电等发展，引导和释放内需，为工程建设和房地产市场注入活力和动能，为相关企业和产业的转型升级发展提供窗口和契机。

如此万亿级市场，却也不是谁都能轻易入场的。

作为中国城市更新论坛的常务副理事以及瑞安新天地有限公司行政总裁，张斌向界面新闻坦言，以城中村改造为代表的城市更新，是一块“硬骨头”。

就连靠旧改起家的上海民营房企大华集团也持此观点。“不要参与，很苦。”大华集团内部人士向界面新闻说道。

“硬骨头”不仅难“啃”，还存在一定风险。比如近两年豪气拍地的广州国企越秀地产，对拓展旧改项目的首要原则是“控制风险”。

越秀地产总经理林峰在8月底的中期业绩会上公开表示，“因为城市更新的周期比较长，要对风险有整体评判，包括拆迁的难度和未来的发展潜力等。”

张斌认为，难点在于，城中村改造真正需要的解决方案是整合的，而非过去房地产那套追求快周转的解决方案，要用城市更新的逻辑去做。

“城市发展也要综合的解决方案，我认为有四个角度。”张斌指出，第一个是地产方面，要做活力的空间，过去的老房子不能用，现在要把它调成现在够用的。

但真正难的是其他三个角度。

比如无界社区的运营。张斌表示，因为城市更新有时间的维度，不应按照固有模式，要根据变量不断去调整，一定要在时间上打破界限，在资产与其所在的社区之间打破界限，然后不断得去经营内容。

“另一个部分叫创意经济的培育者。你是要做一个载体，而载体需要承载内容，所以企业参与城市更新要想明白内容和产业。”

多元资本的构建也是做城市更新要考虑的关键维度。张斌续指，资本配置是城市更新里面非常重要的部分。“我们看到城市更新发展到今天这个阶段，尤其是城中村改造这类片区更新，大家不愿意碰的关键，正是因为找不到适配的资本解决方案。”

很快，好消息就来了。据了解，符合条件的城中村改造项目将纳入地方政府专项债支持范围，新增专项债或于明年开始发行。

这对于有着丰富实战经验的企业而言，势必是又一利好叠加。

“城中村改造的推进有利于大型城市房地产需求的释放。”在中海地产行政总裁张智超看来，以广州为例，200多个城中村中有180个左右位于核心的市中心，这部分影响的人口大概是上百万级别，这类需求一旦释放，对于这些核心城市的改善性需求的助力会非常大。

秦虹认为，在新一轮超大特大城市城中村改造中，房企要用新理念、新能力来参与，可总结为“三多三大两统筹”。

“三多”包括多业态并举、多元化住房供给和多种融资组合。多业态重点在补短板，需要包含产业空间、公共空间，也要有商品房、安置房等；“我认为未来超大特大城市的城中村改造一定至少有安置房、商品房、租赁房、保障房4类住房存在。”

“三大”则包括大力补齐公共服务的短板，大力呈现文化传承和绿色低碳，以及注重大片区的平衡统筹，比如资金平衡和规划指标平衡。两个统筹，“一个是统筹拆改留增空间的更新，还有统筹开发建设经营服务。”

可以说，具备上述能力的房企参与城中村改造，将可放大其优势，实现企业发展与城市发展的双赢。

学习“上海经验”

“上海的经验值得所有关注城中村改造的企业去关注。”在对上海城中村改造进行一番调研后，秦虹认为，上海在“城市更新”方面走在全国前列，具备非常成熟的经验和政策支持。

自2014年发布《关于进一步推进本市“城中村”改造工作的通知》以来，上海市系统性启动城中村改造。预计到2025年，上海中心城区周边城中村改造项目全面启动；到2027年，中心城区周边城中村改造项目将全面完成。

据界面新闻了解，在过去三年间，上海完成了中心城区成片旧改达185.7万平方米，受益居民9.2万户，并于2022年7月提前完成了中心城区成片旧改任务。

在2023年-2025年，上海还计划安排新启动30个“城中村”改造项目，每年新启动10个改造项目。

高效改造的背后离不开政策支持。在秦虹看来，上海关于城中村改造的政策是一个完整的闭环，考虑非常周全，有非常成熟的经验，值得其他超大特大城市学习。

“最典型的如2020年推出的两项政策，一个是476号文件，一个是43号文件。”

上海在改造方式上提出采取土地储备方式，也就是政府收储之后再招拍挂；第二种方式是农村集体经济组织自行改造；第三种是农村集体经济组织引入优质的市场主体共同改造。

而在改造主体的认定方面，上海规定，凡是列入城中村改造计划，都需要引进合作主体。具体到引进方式，是通过公开招标或者进行竞争性磋商的方式进行确定，并将资金实力、信用等级、改造经验等作为选择合作单位的重要依据。

这意味着很多优质企业依靠自身经验、实力可直接参与城中村改造，直接作为改造主体，不需要经过竞争的程序。

瑞安便是该项政策的受益者之一。

作为上海首批城中村改造项目之一，位于青浦的蟠龙城中村地块项目以竞争性磋商的模式引入瑞安集团，签订了改造合作协议。今年4月29日，该项目“蟠龙天地”正式公开亮相，入市后便迅速“出圈”，被业内视为城中村改造的标杆项目。

蟠龙天地的成功为接下来瑞安在上海参与城中村改造提供了坚实基础。比如，位于上海市闵行区浦江镇的召稼楼城中村改造项目，也由瑞安来操盘。

不仅如此，近期瑞安在上海还有一个城市更新项目“鸿寿坊”也将正式开业。张斌表示，鸿寿坊属于“小而美”的改造。

此外，上海在土地出让、财税支持、融资支持、资金平衡等政策也都非常明确。

以融资支持为例，上海规定城中村改造的土地储备项目，可探索发行政府专项债合作改造项目，可发行企业债，同时金融机构贷款可采用基准利率和适当下浮的利率及以及与改造周期相适配的贷款周期。

这或许也是上海在以城中村改造为代表的城市更新方面，能持续不断吸引众多优质房企来此布局的主要原因之一。

除瑞安以外，还有中交集团、万科、中海、大华、华发、招商蛇口、嘉里建设、保利发展等房企在上海的城市更新领域均实现落子。

中海进入时间较早，1992年，由中海地产开发的“斜三基地”，成为上海第一幅引入社会资本改造的旧改地块。甚至在2017年之后，城市更新类项目逐渐成为中海在上海获取土地的重要方式。

万科、中交集团不仅积极参与上海项目的推进，还为聚焦于上海市城区的旧城改造、历史风貌保护等城市更新项目的城市更新引导基金各出资20亿元。

上海当前规模最大的城市更新项目是凤溪“城中村”改造项目，也是由中交集团旗下的中交城投开发。

一个关于城中村改造的“上海样本”初具雏形。在当前推动超大特大城市城中村改造的过程中，上海成熟的例子值得被参考和借鉴。

但同时也需注意，各超大特大城市在城中村改造方面各有特点和不用的市场环境，立足点和侧重点也均不同，应根据各地自身情况出台相关细则，并逐步推动落地。

在当前楼市政策效力逐步显现之际，市场理应对这一轮城中村改造感到兴奋，新增投资体量对经济的提振作用，核心城市优质项目的改造效应，都将是促进楼市走出低迷的有效方式。

来源：界面新闻